Le type pur de la domination légale : la direction administrative bureaucratique

Le type le plus pur de domination légale est la domination par le moyen de la direction administrative bureaucratique. Seul le chef du groupement occupe la position de détenteur du pouvoir soit en vertu d’une appropriation, soit en vertu d’une élection ou d’un successeur désigné. Mais ses attributions de détenteur du pouvoir elles-mêmes constituent des « compétences » légales. La totalité de la direction administrative se compose, dans le type le plus pur, de fonctionnaires individuels [Einzelbeamte] (monocratie, le contraire de la « collégialité », lesquels,

1) personnellement libres, n’obéissent qu’aux devoirs objectifs de leur fonction,

2) dans une hiérarchie de la fonction solidement établie,

3) avec des compétences de la fonction solidement établies,

4) en vertu d’un contrat, donc (en principe) sur le fondement d’une sélection ouverte [frei] selon

5) la qualification professionnelle : dans le cas le plus rationnel, ils sont nommés (non élus) selon une qualification professionnelle révélée par l’examen, attestée par le diplôme ;

6) sont payés par des appointements fixes en espèces, la plupart donnant droit à retraite, le cas échéant (en particulier dans les entreprises privées) résiliables de la part des patrons, mais toujours résiliables de la part des fonctionnaires ; ces appointements sont avant tout gradués suivant le rang hiérarchique en même temps que suivant les responsabilités assumées, au demeurant suivant le principe de la « conformité au rang » [Standesgemäßheit] ;

7) traitent leur fonction comme unique ou principale profession ;

8) voient s’ouvrir à eux une carrière, un « avancement »selon l’ancienneté, ou selon les prestations de service, ou encore selon les deux, avancement dépendant du jugement de leurs supérieurs ;

9) travaillent totalement « séparés des moyens d’administration » et sans appropriation de leurs emplois ;

10) sont soumis à une discipline stricte et homogène de leur fonction et à un contrôle.

En principe, cette organisation est également applicable – et aussi démontrable historiquement (en s’approchant plus ou moins du type pur) – aux entreprises économiques de profit, aux entreprises charitables ou à n’importe quelle autre entreprise poursuivant des buts privés idéaux ou matériels.

1. Par exemple, la bureaucratie des cliniques privées est en principe la même que celle des hôpitaux constitués par des fondations ou des ordres religieux. Ce qu’on appelle la « vicairocratie » [« Kaplanocratie »] moderne, c’est-à-dire la dépossession des anciens bénéfices d’église, dans une large mesure appropriés, mais aussi l’épiscopat universel (comme « compétence » universelle formelle) et l’infaillibilité (comme « compétence » universelle matérielle ne s’exerçant qu’« ex cathedra », donc suivant la séparation typique de l’activité « de la fonction » et de l’activité « privée ») sont des phénomènes typiquement bureaucratiques. Il en va exactement de même de la grande entreprise capitaliste, et cela d’autant plus qu’elle est plus grande, et aussi de l’activité de parti ou de l’armée bureaucratique moderne, conduite par des fonctionnaires militaires d’un genre particulier appelés « officiers ».

2. La domination bureaucratique se réalise de la manière la plus pure là où le principe de nomination des fonctionnaires domine de la manière la plus pure. La hiérarchie fonctionnariale élective n’a pas le même sens que la hiérarchie des fonctionnaires nommés : la discipline ne peut jamais atteindre d’elle-même, fût-ce de manière seulement approximative, à la même sévérité là où le subordonné peut se targuer, tout comme son supérieur, de son élection, là où les chances du subordonné ne dépendent pas du jugement du supérieur.

3. La nomination par contrat, par conséquent la sélection ouverte, est essentielle à la bureaucratie moderne. Là où des fonctionnaires non libres (esclaves, ministériaux) exercent leurs fonctions dans une structure hiérarchisée avec des compétences objectives, c’est-à-dire dans une sorte de bureaucratie formelle, nous parlerons de « bureaucratie patrimoniale ».

4. Dans la bureaucratie, l’étendue de la qualification professionnelle est en constante progression. Le fonctionnaire de parti ou de syndicat lui-même a besoin de connaissances spécialisées (acquises empiriquement). Le fait que « ministres » et « chefs d’État » modernes soient les seuls fonctionnaires pour lesquels aucune qualification professionnelle n’est exigée, prouve qu’ils ne sont fonctionnaires qu’au sens formel et non au sens matériel, tout comme le « directeur général » d’une grande entreprise privée par actions. L’entrepreneur capitaliste est tout autant approprié que le « monarque ». La domination bureaucratique a donc fatalement à sa tête un élément au moins qui n’est pas purement bureaucratique. Ce n’est là qu’une catégorie de la domination exercée par une direction administrative particulière.

5. La rétribution fixe est normale. (Nous désignerons la perception appropriée de sportules du nom de « bénéfices ».) De même la rétribution en espèces. Du point de vue conceptuel, elle n’est pas absolument essentielle, mais correspond au type le plus pur. (Les rémunérations en nature ont le caractère de « bénéfices ». Normalement, le bénéfice est une catégorie d’appropriation des chances de profit et d’emploi.) Mais les nuances sont ici très subtiles, comme le montrent précisément de tels exemples. Les appropriations en vertu de l’affermage, de l’achat, de la mise en gage des offices appartiennent à une autre catégorie qu’à la bureaucratie pure.

6. « Fonctions » remplies à titre de « profession accessoire » et « fonctions honorifiques » appartiennent à d’autres catégories. Pour le fonctionnaire « bureaucratique », la fonction est la profession principale.

7. La séparation des moyens d’administration est réalisée exactement de la même façon tant dans la bureaucratie publique que dans la bureaucratie privée (par exemple dans les grandes entreprises capitalistes).

8. Les « autorités constituées » à forme collégiale sont en rapide diminution en faveur d’une direction monocratique effective, voire, la plupart du temps, formelle (en Prusse, par exemple, les « gouvernements » collégiaux se sont effacés depuis longtemps devant le président monocratique du gouvernement). L’intérêt que présente une administration rapide, claire, libre de ce fait des compromis et des revirements d’opinion de la majorité, est décisif.

9. Il va de soi que les officiers modernes forment une catégorie de fonctionnaires nommés, catégorie dotée de caractéristiques d’état [ständisch] particulières ; ou bien qu’ils sont, au contraire, d’une part des chefs élus, d’autre part des condottieri charismatiques ; ou, troisièmement, des entrepreneurs capitalistes (armée mercenaire) ; enfin, en quatrième lieu, des acquéreurs de charges. Les nuances peuvent être subtiles. « Serviteurs » patrimoniaux, séparés des moyens d’administration, et entrepreneurs capitalistes d’armée ont été, tout comme, souvent, les entrepreneurs privés capitalistes, des précurseurs de la bureaucratie moderne.

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