III - L'organisation bureaucratique des entreprises d'État

1. Impossibilité d’un contrôle étatique généralisé

Le socialisme, c’est-à-dire le contrôle total exercé par l’État sur toute activité économique, est irréalisable parce que la communauté serait privée de l’instrument intellectuel indispensable à l’élaboration des plans et programmes économiques : le calcul économique. L’idée même de planification intégrale, élaborée par l’État contient une contradiction. Dans l’État socialiste, un bureau central d’organisation de la production serait impuissant devant les problèmes à résoudre. Il ne saura jamais si les projets considérés sont avantageux ou si leur exécution n’entraînerait pas un gaspillage des moyens utilisables. Le socialisme doit aboutir à un chaos général.

Les tabous du marxisme ont empêché pendant des années de reconnaître cette vérité. Une des principales contributions du marxisme au succès de la propagande en faveur du socialisme fut de proscrire l’étude des problèmes économiques qui se présentent dans une société socialiste. De telles études étaient, selon l’opinion de Karl Marx et de sa secte, le signe d’un « utopisme » naïf. Le socialisme « scientifique », ainsi que Marx et Engels ont appelé leur propre système, ne doit pas se livrer à des recherches aussi vaines. Les socialistes « scientifiques » doivent se contenter de la claire vision de l’inéluctabilité du socialisme et de la certitude qu’il fera de la terre un paradis. Ils ne doivent pas commettre l’absurdité de se demander comment fonctionnera le système socialiste.

Un des faits les plus remarquables de l’histoire intellectuelle du XIXe siècle et du début du XXe est que le Verboten de Marx a été strictement observé. Les rares économiques qui ont osé le braver se discréditèrent et tombèrent bientôt dans l’oubli. Il n’y a que vingt-cinq ans environ que le charme a été rompu. L’impossibilité du calcul économique en régime socialiste a été démontrée d’une manière irréfutable.

Naturellement, des marxistes endurcis élevèrent des objections. Ils furent bien obligés d’admettre que le problème du calcul économique était la question cruciale du socialisme et qu’il était scandaleux que les socialistes, en quatre-vingts ans de propagande fanatique, aient perdu leur temps à des bagatelles sans deviner en quoi consistait le problème essentiel. Mais ils assurèrent à leurs partisans ébranlés qu’une solution satisfaisante apparaîtrait aisément. De fait, en Russie et dans les pays occidentaux divers professeurs et écrivains socialistes proposèrent des méthodes de calcul économique en régime socialiste. Ces méthodes se révélèrent complètement erronées. Il ne fut pas difficile aux économistes de démasquer les erreurs et les contradictions qu’elles contenaient. Les socialistes échouèrent complètement dans les tentatives désespérées qu’ils firent pour réfuter la démonstration de l’impossibilité du calcul économique en système socialiste quel qu’il soit [1]. Il est évident qu’un gouvernement socialiste aurait lui aussi pour but de fournir à la communauté des produits en aussi grand nombre et d’une qualité aussi bonne que le permettait l’état de l’offre des facteurs de production et des connaissances techniques. Un gouvernement socialiste chercherait lui aussi à utiliser les facteurs de production disponibles à la production des biens qui, selon lui, répondent aux besoins les plus urgents, et à remettre à plus tard la production des biens qu’il considère d’une nécessité moins urgente. Mais le calcul économique était inutilisable, il sera impossible de découvrir quelles méthodes de production des biens demandés sont les plus économiques.

En Russie le gouvernement socialiste opère dans un monde dont la plus grande parte reste encore attachée à une économie de marché. Il est ainsi à même d’utiliser pour son calcul économique les prix établis à l’étranger. Seule la possibilité de se référer à ces prix lui permet de calculer, de tenir une comptabilité, de planifier. Il en serait tout autrement si toutes les nations devaient adopter le régime socialiste. Il n’y aurait alors plus de prix des facteurs de production et le calcul économique deviendrait impossible [2].

2. L’entreprise publique dans une économie de marché

La situation est la même pour les entreprises possédées et dirigées par l’État ou les municipalités dans un pays où la plus grande partie de l’activité économique fonctionne sous le système de l’entreprise libre. Pour elles non plus le calcul économique n’offre pas de difficultés.

Il est inutile de se demander si dans la pratique on pourrait ou non diriger ces entreprises publiques, nationales ou municipales, de la même façon que l’entreprise privée. Car c’est un fait qu’en général les responsables ont tendance à s’écarter du système du profit. Ils ne cherchent pas à diriger les entreprises à la tête desquelles ils sont placés en vue d’obtenir le profit maximum. Ils considèrent d’autres tâches comme plus importantes à accomplir. Ils sont disposés à renoncer au profit ou tout au moins à une partie du profit ou même à subir une perte pourvu qu’ils réalisent d’autres fins.

Quels que puissent être les autres buts poursuivis, une telle politique revient toujours en définitive à subventionner les uns aux frais des autres. Si la gestion d’une entreprise d’État est déficitaire, ou n’accuse qu’une fraction du profit qu’elle aurait obtenu si elle avait été dirigée uniquement en considération du profit, la perte affecte le budget et par conséquent les contribuables. Si par exemple, un service public de transport municipal demande aux usagers un prix si bas qu’il ne peut couvrir le coût de l’opération, ce sont les contribuables qui pratiquement subventionnent les voyageurs.

Mais il est inutile dans un ouvrage sur la bureaucratie, de s’inquiéter de ces incidences financières. Du point de vue qui nous intéresse, nous devons nous arrêter à un autre résultat.

Dès qu’une entreprise cesse d’être dirigée en vue du profit, elle doit adopter d’autres principes directeurs. Les autorités municipales ne peuvent se contenter de donner pour instruction au directeur : Ne vous préoccupez pas du profit. Elles doivent lui donner des directives plus nettes et plus précises. De quelle nature pourraient-elles être ?

Les défenseurs de l’entreprise nationalisée et municipalisée sont enclins à répondre à cette question d’une façon plutôt naïve : Le rôle d’une entreprise publique est de rendre des services utiles à la communauté. Mais le problème n’est pas si simple que cela. Une entreprise n’a pas d’autre tâche que de rendre des services utiles. Mais que signifie cette expression ? Qui, dans le cas de l’entreprise publique, doit décider si un service est utile ? Et bien plus : comment découvrir si les services rendus ne sont pas payés trop cher, c’est-à-dire si les facteurs de production absorbés par leur exécution ne sont pas retirés d’autres emplois dans lesquels ils pourraient rendre des services plus appréciables ?

Dans le système de l’entreprise privée et de la recherche du profit, ce problème est résolu par le comportement du public. La preuve de l’utilité des services rendus réside en ce que des citoyens en nombre suffisant sont disposés à payer le prix qui leur est demandé. On ne peut mettre en doute que les clients considèrent comme utiles les services rendus par les boulangeries. Ils sont disposés à payer le pain au prix qui leur est demandé. En dessous de ce prix, la production du pain a tendance à se développer jusqu’à saturation, c’est-à-dire jusqu’à ce qu’une extension plus grande enlève des facteurs de production à des branches d’industrie dont les produits sont plus demandés par les consommateurs. En prenant le profit pour guide, l’entreprise libre adapte son activité aux désirs du public. La considération du profit incite précisément les entrepreneurs à la prestation des services qui semblent les plus urgents aux consommateurs. La structure des prix du marché leur indique dans quelle mesure ils doivent intervenir dans chaque branche de production.

Mais si une entreprise publique est dirigée en dehors de toute considération de profit, le comportement du public cesse de fournir un critère de son utilité. Si l’État ou les municipalités sont résolus à poursuivre la gestion en dépit du fait que les sommes payées par les clients n’en compensent pas le coût, où trouvera-t-on le critère de l’utilité des services rendus ? Comment découvrira-t-on si le déficit n’est pas trop considérable comparativement à ces services. Et comment saura-t-on si le déficit ne pourrait pas être réduit sans diminuer la valeur des services ?

Une entreprise privée est condamnée si sa gestion n’engendre que des pertes et qu’elle ne peut découvrir aucun moyen de remédier à cette situation. Son inaptitude à réaliser un profit indique que les consommateurs la désapprouvent. Il est impossible à une entreprise privée de braver le verdict du public et de poursuivre son activité. Le directeur d’une usine en déficit peut trouver à son échec des explications et des excuses. Mais de telles excuses ne sont pas valables ; elles ne peuvent empêcher l’abandon final du projet malheureux.

Il en est autrement d’une entreprise publique. L’apparition d’un déficit n’y est pas considérée comme la preuve d’un échec. Le directeur n’en est pas responsable. C’est le but de son patron, l’État, de vendre à un prix tellement bas qu’il s’ensuit inévitablement une perte. Mais si l’État devait limiter son intervention à la fixation des prix de vente et laisser toute liberté au directeur pour le reste, il donnerait à celui-ci plein pouvoir pour tirer sur le Trésor.

Il est important de comprendre que notre problème n’a rien à voir avec la nécessité de prévenir de la part du directeur un abus de pouvoir criminel. Nous supposons que l’État ou la municipalité a nommé un directeur honnête et compétent et que le climat moral du pays ou de la ville ainsi que l’organisation de l’entreprise intéressée offrent une garantie suffisante contre tout abus de confiance. Le problème qui nous occupe est tout à fait différent. Il provient du fait qu’un service peut toujours être amélioré par un accroissement des dépenses. Si parfait que puisse être un hôpital, un métro ou un système de distribution d’eau, le directeur sait toujours comment il pourrait améliorer le service si les fonds nécessaires étaient disponibles. En aucun domaine les désirs de l’homme ne peuvent être satisfaits au point qu’aucun progrès ne soit plus possible. Les spécialistes ne cherchent à améliorer la satisfaction des besoins que dans la branche d’activité qui leur est propre. Ils ne se préoccupent pas, et ne peuvent se préoccuper, de l’obstacle qu’une extension de l’usine qui leur a été confiée opposerait à la satisfaction d’autres catégories de besoins. Ce n’est pas le rôle du directeur d’hôpital de renoncer à une amélioration pour l’hôpital municipal de crainte qu’elle n’empêche d’apporter une amélioration au fonctionnement du métro ou vice versa. C’est précisément le directeur honnête et compétent qui s’efforcera de rendre son équipement le plus productif possible. Mais comme aucune considération de succès financier ne le retient, le coût des améliorations pèserait lourdement sur les finances publiques. Il deviendrait en quelque sorte un dissipateur irresponsable de la fortune des contribuables. Comme il ne saurait en être question, l’État doit prêter attention à de nombreux détails d’organisation. Il doit définir de façon précise la qualité et la quantité des services à rendre et des marchandises à vendre, il doit diffuser des instructions détaillées sur les méthodes applicables à l’achat des facteurs matériels de production, à l’embauche et au paiement des travailleurs. Comme le compte de profits et pertes ne doit pas être considéré comme le critère du succès ou de l’échec de la gestion, le seul moyen de rendre le directeur responsable envers le Trésor qui l’emploie est de limiter son pouvoir par des statuts et des règlements. S’il croit qu’il est utile de dépenser plus que ses instructions ne le lui permettent, il doit faire une demande de crédits additionnels. Dans ce cas, la décision repose sur l’État ou la municipalité qui l’emploie. En tout cas, le directeur n’est pas un chef d’entreprise, mais un bureaucrate, c’est-à-dire un fonctionnaire contraint d’obéir à diverses instructions. Le critère d’une bonne gestion n’est pas l’approbation des usagers consacrée par un excès du revenu sur les coûts, mais la stricte obéissance à un ensemble e règles bureaucratiques. La règle de gestion suprême est la soumission à cette réglementation.

Naturellement, l’État ou le conseil municipal s’efforcera d’élaborer ces statuts et ces règlements de telle sorte que les services rendus présentent toute l’utilité désirée et que le déficit ne dépasse par le chiffre fixé. Mais ceci ne modifie pas le caractère bureaucratique de la gestion. La direction est obligée de se plier à un code administratif ; cela seul importe. La responsabilité du directeur n’est pas engagée si ses actes sont conformes à ce code. Sa principale tâche ne peut être le rendement en tant que tel, mais le rendement dans les limites de l’obéissance aux règlements. Sa situation n’est pas celle d’un directeur dans une entreprise privée, mais celle d’un fonctionnaire, d’un préfet de police par exemple.

Le dilemme est entre l’entreprise privée travaillant en vue du profit et le système bureaucratique. Il serait totalement impossible de déléguer à un individu ou à un groupe d’individus le pouvoir de tirer librement sur le trésor public. Il est nécessaire de réduite le pouvoir des directeurs des entreprises municipales ou nationalisées au moyen d’expédients bureaucratiques si l’on veut éviter qu’ils ne deviennent des dissipateurs irresponsables des finances publiques et que leur gestion ne désorganise l’ensemble du budget.

Notes

[1.] Pour une étude plus approfondie de ce problème primordial, voir : MISES, Le Socialisme (Paris, 1938), p. 113-122, 131-142, 518-521 ; Nationalökonomie (Genève, 1940), p. 188-223, 634-645. — HAYEK,L’économie dirigée en régime collectiviste (Paris, 1938) ; Socialist Calculation : The Competitive Solution (Economica, VII, 125-149).

[2.] MISES, Le Gouvernement omnipotent (Paris, 1946), p. 55-58.

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