II - Le système bureaucratique

1. La bureaucratie en régime autoritaire

Le chef de la petite tribu primitive réunit en général en ses mains tout le pouvoir législatif, exécutif et judiciaire. Sa volonté est la loi. Il est à la fois exécuteur et juge.

Mais il n’en est plus de même quand il est parvenu à étendre les dimensions de son royaume. Comme il ne peut être partout, il doit déléguer une partie de ses pouvoirs à des subordonnés. Ceux-ci, dans leurs secteurs, sont ses représentants, agissant en son nom et sous son autorité. En réalité, ils deviennent des chefs locaux soumis seulement en théorie au puissant suzerain qui les a nommés. Ils régissent leurs provinces selon leur bon plaisir, ils deviennent des satrapes. Le suzerain a le pouvoir de les destituer et de leur nommer un successeur. Mais il n’y a pas d’autre recours possible. Le nouveau gouverneur devient bientôt lui-même un satrape presque indépendant. Ce que des critiques disent — à tort — du régime représentatif en démocratie, à savoir que le peuple n’est souverain que le jour de l’élection, s’applique littéralement à un tel type de despotisme ; le roi ne règne en ses provinces que le jour où il désigne un nouveau gouverneur.

En quoi la situation d’un gouverneur de province dans un tel régime diffère-t-elle de celle du directeur d’une branche d’entreprise ? Le directeur général remet un ensemble de services au directeur de branche nouvellement nommé et lui donne pour toute directive celle de réaliser des bénéfices. L’ordre ainsi donné, dont la comptabilité permet de vérifier l’exécution, suffit à faire de la branche un membre qui contribue au succès de l’entreprise et à donner à l’action de son directeur la direction voulue par le directeur général. Mais si le despote, qui n’a d’autre principe de gouvernement que ses décisions arbitraires, nomme un gouverneur et lui dit : « Sois mon représentant dans cette province », il laisse l’arbitraire du représentant régner dans la province. Il renonce, au moins pour un temps, à son propre pouvoir au bénéfice du gouverneur.

Pour éviter un tel résultat, le roi s’efforce de limiter les pouvoirs du gouverneur en donnant des ordres et des instructions. Des codes, des décrets et des ordonnances disent aux gouverneurs de provinces et à leurs subordonnés ce qu’ils ont à faire dans tel et tel cas. Leur liberté de décision est alors limitée ; leur première obligation est maintenant d’obéir aux règlements. Il est vrai que leur arbitraire est désormais restreint dans la mesure où les règlements requièrent application. Mais, en même temps, le caractère même de leur commandement subit une altération. Ils ne manifestent plus d’empressement à régler de leur mieux chaque affaire ; ils ne se soucient plus de trouver pour chaque problème la solution la plus appropriée. Leur préoccupation principale est d’obéir aux règlements et ordonnances, qu’ils soient raisonnables ou contraires aux buts poursuivis. La première qualité d’un administrateur est l’obéissance aux codes et aux décrets. Il est devenu bureaucrate.

2. La bureaucratie en régime démocratique

Les mêmes faits se retrouvent avec leur force originale en régime démocratique.

On prétend généralement que la direction bureaucratique est incompatible avec un gouvernement et des institutions démocratiques. C’est une erreur. La démocratie implique la suprématie de la loi. S’il en était autrement, les fonctionnaires seraient des despotes irresponsables aux décisions arbitraires, et les juges, d’inconstants et capricieux cadis. Les deux fondements du gouvernement démocratique sont la primauté de la loi et le budget [[1]].

La primauté de la loi signifie qu’aucun juge, qu’aucun fonctionnaire n’a le droit d’intervenir dans les affaires d’un particulier ou de modifier sa condition juridique, si une loi régulière ne lui enjoint pas de le faire ou ne l’y autorise. Nulla poena sine lege, pas de peine en dehors de celles que la loi ordonne. C’est précisément l’impuissance des nazis à comprendre l’importance de ce principe fondamental qui les posait en adversaires de la démocratie. Dans le système totalitaire de l’Allemagne hitlérienne, le juge devait se prononcer selon das gesunde Volksempfinden, c’est-à-dire conformément au robuste sentiment populaire. Comme c’est le juge lui-même qui doit décider ce qu’est le robuste sentiment populaire, il est tout-puissant sur son siège tout comme le chef de la tribu primitive.

Il est fâcheux qu’un gredin échappe au châtiment parce qu’une loi est mal faite. Mais c’est un moindre mal que l’arbitraire du juge. Si les législateurs reconnaissent l’imperfection de la loi, ils peuvent la remplacer par une autre, plus satisfaisante. Ils sont les représentants du souverain, le peuple ; en cette qualité, ils occupent le premier rang et ne sont responsables que devant les électeurs. Si ces derniers désapprouvent les méthodes appliquées par leurs représentants, ils éliront, au prochain scrutin, des hommes nouveaux plus capables de conformer leurs actes à la volonté de la majorité.

Il en est de même pour le pouvoir exécutif. Dans ce domaine aussi il n’est que deux alternatives, le gouvernement arbitraire de fonctionnaires tyranniques et le gouvernement du peuple réalisé par le respect de la loi. C’est un euphémisme que d’appeler gouvernement de bien public un gouvernement où les dirigeants sont libres de faire tout ce qui leur semble servir le mieux le bien public, et de l’opposer à l’État dans lequel l’administration est liée par la loi et où les citoyens ont la faculté de faire reconnaître leurs droits devant un tribunal à l’encontre des empiètements illégaux de l’administration. Le soi-disant gouvernement de bien public est en réalité la tyrannie des hommes au pouvoir. (Incidemment nous devons comprendre que même un gouvernement tyrannique ne peut se passer de règlements et de directives bureaucratiques s’il ne veut dégénérer en un régime chaotique de caciques locaux et de dissoudre en une multitude de petits despotismes.) L’État constitutionnel, lui aussi, vise au bien-être général. Le trait caractéristique qui le distingue du despotisme est que ce n’est pas d’administration, mais les représentants du peuple régulièrement élus qui ont à déterminer ce qui sert le mieux le bien public. C’est le seul système qui réalise la souveraineté du peuple et sauvegarde son droit à se gouverner lui-même. Sous un tel régime, les citoyens sont souverains non seulement le jour des élections, mais également entre les élections.

L’administration, dans une société démocratique, est liée non seulement par la loi, mais par le budget. Le contrôle démocratique est un contrôle budgétaire. Les représentants du peuple détiennent les clefs de la trésorerie. Pas un centime ne doit être dépensé sans le consentement du Parlement. Il est illégal d’utiliser les fonds de l’État pour couvrir les dépenses autres que celles pour lesquelles le Parlement les a accordés.

Par gestion bureaucratique, il faut entendre, en démocratie, une gestion strictement conforme à la loi et au budget. Il n’appartient pas au personnel de l’administration non aux juges de rechercher ce qu’il faudrait faire pour le bien public et comment les ressources publiques devraient être dépensées. C’est là la tâche du souverain, le peuple, et de ses représentants. Les tribunaux, les différentes branches de l’administration, l’armée et la marine exécutent les ordres qui leur viennent de la loi et du budget. Ce n’est pas eux, mais le souverain qui dirige la politique.

La plupart des tyrans, despotes et dictateurs, sont sincèrement convaincus que leur accession au pouvoir est un bienfait pour le peuple, qu’ils gouvernent pour le peuple. Point n’est besoin de rechercher si de telles prétentions venant de MM Hitler et Franco étaient ou non fondées. En tout cas, leur système n’était ni le gouvernement du peuple, ni le gouvernement par le peuple. Il était non pas démocratique, mais autoritaire.

L’affirmation selon laquelle la gestion bureaucratique est l’instrument nécessaire du gouvernement démocratique est un paradoxe. Beaucoup objecteront : On a coutume de considérer le gouvernement démocratique comme le meilleur système de gouvernement. Comment ces deux choses, l’une bonne, l’autre mauvaise, peuvent-elles se concilier ?

En outre, les États-Unis sont une démocratie de vieille date, et l’opinion qui dénonce les dangers de la bureaucratie ne s’y est développée que récemment. Ce n’est que ces dernières années que l’on a pris conscience de cette menace et que l’on considère la bureaucratie non comme un instrument de gouvernement démocratique, mais, au contraire, comme le pire ennemi de la liberté et de la démocratie.

A ces objections, il faut répondre à nouveau qu’en elle-même la bureaucratie n’est ni un bien ni un mal. C’est une méthode de gestion applicable en différents secteurs de l’activité humaine. Il est un domaine, celui de la direction des organes du gouvernement, où les méthodes bureaucratiques s’imposent. Ce que bien des esprits considèrent aujourd’hui comme un mal, ce n’est pas la bureaucratie en tant que telle, mais l’extension du champ d’application des méthodes bureaucratiques. Cette extension est le corollaire inévitable de la diminution progressive de la liberté individuelle, de la tendance inhérente à la politique économique et sociale actuelle à substituer à l’initiative privée le contrôle gouvernemental. L’on blâme la bureaucratie, mais l’on songe en réalité aux efforts qui doivent établir l’État socialiste et totalitaire.

Il a toujours eu une bureaucratie aux États-Unis. L’administration des Douanes et celle des Affaires Étrangères ont toujours été dirigées selon les principes bureaucratiques. Le fait que l’État étend son intervention à l’activité économique et à de nombreux secteurs de la vie privée est caractéristique de notre époque. Et cela aboutit à substituer le système bureaucratique au système du profit.

3. Les traits essentiels du système bureaucratique

Les juristes, les philosophes et les hommes politiques considèrent la primauté de la loi d’un point de vue différent du nôtre. A leurs yeux la loi a pour rôle essentiel de limiter le pouvoir, de brimer l’individu et de restreindre la liberté dont jouissent l’administration le droit d’emprisonner ou même de mettre à mort, il est indispensable de le limiter et de le définir clairement sinon le fonctionnaire et le juge deviendraient des despotes irresponsables. La loi détermine dans quelles conditions le juge aura le droit et le devoir de prononcer la sentence et dans quelles conditions l’agent de police devra faire feu. La loi protège les administrations contre l’arbitraire des fonctionnaires.

Le point de vue auquel nous nous plaçons est un peu différent. Nous envisageons la bureaucratie comme un principe de technique et d’organisation administrative. Nous considérons les lois et les règlements non pas simplement comme des mesures de protection des individus, de sauvegarde de leurs droits et de leur liberté, mais comme les instruments grâce auxquels s’exécute la volonté de l’autorité supérieure. La nécessité de limiter le pouvoir de décision des subordonnés s’impose à toute organisation. Un groupement, quel qu’il soit, perdrait toute cohésion en l’absence de telles restrictions. Nous nous proposons de rechercher les traits particuliers qui distinguent l’organisation bureaucratique de l’organisation commerciale.

L’organisation bureaucratique est celle où les responsables sont tenus de se conformer aux statuts et règlements détaillés établis par l’autorité d’un organisme supérieur. Le rôle du bureaucrate est d’exécuter les prescriptions des statuts et règlements qui restreignent singulièrement pour lui le pouvoir d’agir dans le sens qu’il estime le meilleur lui le pouvoir d’agir dans le sens qu’il estime le meilleur.

L’organisation commerciale, ou système du profit, est celle où le mobile du profit mène le jeu. Son objectif est la réalisation d’un profit. Comme la comptabilité est à même de témoigner que le but a été ou non atteint non seulement pour l’ensemble de l’entreprise, mais aussi pour chacun de ses éléments, il est possible de décentraliser à la fois la direction et la comptabilité sans compromettre la coordination des efforts et le succès final. La responsabilité peut être fragmentée. Il est inutile de restreindre la liberté de décision des subordonnés au moyen de statuts ou de règlements autres que ceux sur lesquels repose toute l’activité commerciale et qui commandent d’en rendre les opérations profitables.

Les objectifs des administrations publiques ne sont pas susceptibles d’évaluation en termes monétaires et ne se soumettent pas au contrôle des méthodes comptables. Prenez le lourd appareil policier d’une nation, par exemple le F.B.I. Aucune mesure ne pourrait pratiquement déterminer si le coût de tels de ses services régionaux ou locaux n’est pas excessif. La bonne organisation d’un commissariat de police n’en compense pas les dépenses et celles-ci varient indépendamment du succès obtenu. Si le chef de la police laissait les commissaires, ses subordonnés, libres de dépenser comme ils l’entendraient, il s’en suivrait un important accroissement des coûts, car chacun d’eux s’empresserait d’améliorer le plus possible les services de son commissariat. Le chef de l’exécutif serait dans l’impossibilité d’empêcher les dépenses de dépasser les crédits alloués par les représentants du peuple ou de leur assigner une limite quelconque. Ce n’est pas par goût du détail que le budget administratif fixe pour chaque bureau le chiffre des dépenses de nettoyage, d’entretien, d’éclairage et de chauffage. Dans une entreprise ce soin peut être laissé sans hésitation à la discrétion du directeur local. Celui-ci ne dépensera pas plus qu’il ne faut, parce qu’il s’agit de son argent, ou que tout se passe comme s’il s’agissait du sien ; s’il gaspille les ressources de l’entreprise, il compromet le profit de la branche et, par là, se nuit à lui-même indirectement. Mais il en va différemment du responsable d’un service administratif décentralisé. Un surcroît de dépenses lui permettra, au moins le plus souvent, d’obtenir dans sa gestion de meilleurs résultats. Il est nécessaire que des règlements l’obligent à l’économie.

L’administration n’établit pas de relation nécessaire entre le revenu et la dépense. Les services publics se contentent de dépenser ; le revenu insignifiant qui provient de sources spéciales — par exemple la vente d’imprimés par l’Imprimerie nationale — est plus ou moins exceptionnel. Le revenu tiré des douanes et de l’impôt n’est pas un « produit » de l’appareil administratif. La source en est la loi, non le travail des douaniers ou des receveurs des contributions. Si les contribuables de son arrondissement sont plus riches et paient des impôts plus élevés que ceux d’un autre arrondissement, le percepteur n’y a aucun mérite. Le temps et les efforts que demande la conduite administrative des opérations de perception de l’impôt sur le revenu ne sont pas proportionnels au montant du revenu taxable qu’elles concernent. Il n’est pas de marché qui indique le prix des réalisations dues à un service public. Aussi est-il indispensable d’adopter pour une administration des principes de gestion entièrement différents de ceux qui régissent l’économie de profit.

Nous pouvons maintenant donner une définition de l’organisation bureaucratique. L’organisation bureaucratique est la méthode appliquée à la conduite des affaires administratives dont le résultat ne s’apprécie pas en monnaie sur le marché. Nous ne disons pas, remarquons-le, qu’une conduite heureuse des affaires publiques n’a pas de valeur ; nous disons que le marché n’en indique pas le prix, que la valeur n’en peut être réalisée dans une transaction commerciale et n’est par conséquent pas susceptible d’expression en termes monétaires.

Si nous voulons comparer deux pays, disons l’Atlantide et Thulé, nous pouvons établir pour chacun d’eux toute une série de données statistiques importantes : la superficie, le chiffre de la population, les taux de la natalité et de la mortalité, le nombre des illettrés, le degré de criminalité, et bien d’autres données démographiques. Nous pouvons déterminer la somme des revenus monétaires de tous ses citoyens, la valeur monétaire du produit social annuel, celle des importations et des exportations, et bien d’autres données économiques. Mais nous ne pouvons fixer la valeur arithmétique d’un système politique ou administratif. Cela ne veut pas dire que nous nions l’importance ou la valeur d’une bonne politique. Cela signifie simplement qu’il n’existe pas d’étalon pour la mesurer. Elle n’est pas susceptible d’expression chiffrée.

Il se peut que le bien le plus précieux en Atlantide soit son excellence organisation politique. Peut-être l’Atlantide doit-elle sa prospérité à ses institutions politiques et administratives. Mais il est impossible de les comparer avec celles de Thulé comme on peut le faire pour d’autres valeurs, par exemple le taux des salaires et le prix du lait.

L’organisation bureaucratique est la conduite des affaires qui échappent au contrôle du calcul économique.

4. Difficulté de l’organisation bureaucratique

L’homme de la rue compare le fonctionnement de l’administration à l’activité du secteur privé, qui lui est plus familière. Il découvre alors que l’organisation bureaucratique est dispendieuse, inefficace, lente et routinière. Il ne comprend tout simplement pas comment des gens raisonnables tolèrent un système aussi malfaisant. Pourquoi ne pas adopter les méthodes bien éprouvées de l’entreprise privée ?

Mais de telles critiques ne sont pas intelligentes. Elles dénaturent les traits particuliers de l’administration. Elles n’ont pas conscience de la distinction fondamentale qui sépare le gouvernement de l’entreprise privée qui recherche le profit. Ce qu’elles appellent manquement et fautes dans l’organisation de services administratifs sont des caractères qui lui sont inhérents. Une administration n’est pas une entreprise qui recherche le profit. Elle ne peut faire usage du calcul économique ; elle a à résoudre des problèmes qui ne se posent pas dans l’organisation industrielle. Il ne peut être question d’en améliorer l’organisation en la refondant dans le moule de l’entreprise privée. C’est une erreur de juger l’efficacité d’un ministère en la comparant à l’activité d’une entreprise soumise aux interférences des facteurs de production.

Il y a évidemment dans les services publics de tous les pays des défauts manifestes qui frappent l’œil de l’observateur. L’incurie administrative atteint un degré souvent choquant. Mais si l’on veut bien aller jusqu’à la racine du mal, on s’apercevra souvent que celui-ci a d’autres causes que l’incompétence ou la négligence coupable. Il apparaîtra souvent comme le produit d’un milieu institutionnel et politique particulier ou l’aboutissement des efforts faits pour arriver à un compromis dans un problème qui ne présentait pas de solution plus satisfaisante. Une étude attentive de chacune des difficultés rencontrées peut suffire à convaincre un enquêteur honnête que, dans l’état général des forces politiques, lui-même n’aurait pas réussi à trouver une solution moins critiquable.

Il est vain de défendre une réforme de la bureaucratie qui consisterait à placer des hommes d’affaires à la tête des divers ministères. Le fait d’être entrepreneur n’est pas inhérent à la personnalité de l’entrepreneur ; il se rattache à la situation que celui-ci occupe dans le cadre de l’économie de marché. Un ancien entrepreneur à qui l’on donne un poste dans un service public cesse dans sa nouvelle fonction d’être un homme d’affaires pour devenir un bureaucrate. Son but ne peut plus être le profit, mais l’obéissance aux statuts et règlements Sa qualité de directeur d’un organisme peut l’habiliter à modifier des règlements d’importance secondaire et à introduire des réformes de procédure interne. Mais la délimitation du champ d’activité de ses services est prévue par des statuts et règlements sur lesquels il ne peut rien.

C’est une illusion largement répandue que celle qui consiste à croire que des techniciens de l’organisation et leurs méthodes d’organisation scientifique pourraient améliorer l’efficacité des services administratifs de l’État. Il n’en demeure pas moins que semblables programmes réformistes ne peuvent provenir que d’une méconnaissance totale des buts de l’administration civile.

Comme tout autre ingénieur, le technicien de l’organisation ne peut travailler utilement que s’il est en possession d’une méthode de calcul valable. Pareille méthode existe dans l’entreprise qui recherche le profit. Chez elle le compte de profits et pertes commande tout. Le problème de l’organisation bureaucratique, au contraire, se résume précisément en l’absence de toute méthode de calcul.

Dans le secteur privé, celui de l’entreprise dirigée par la recherche du profit, le but que poursuit le technicien de l’organisation est clairement déterminé par la primauté du mobile du profit. Sa tâche consiste soit à diminuer les coûts, sans altérer la valeur de marché du produit, soit à opérer sur les coûts une réduction plus grande que sur la valeur de marché du produit, soit à faire subir à la valeur de marché du produit une augmentation plus sensible que celle pratiquée sur les coûts. Mais dans le secteur public le produit n’a pas de prix de marché. On ne peut ni l’acheter ni le vendre.

Examinons trois exemples :

Un service de police se voit assigner la mission de protéger une usine d’armements contre le sabotage. Il désigne trente hommes pour la surveillance. Le commissaire responsable n’a pas besoin de l’avis d’un expert en organisation pour découvrir qu’il ferait une économie d’argent en réduisant la garde à vingt hommes seulement. La question n’est pas là. Il s’agit de savoir si cette économie compenserait l’accroissement du risque. Des choses sérieuses sont en cause : la défense nationale, le moral des armées et de la population civile, les répercussions possibles sur les relations extérieures, les vies d’un grand nombre d’honnêtes travailleurs. Toutes ces choses importantes ne peuvent être appréciées en termes de monnaie. La responsabilité repose tout entière sur le Congrès qui alloue les crédits nécessaires et sur le pouvoir exécutif. Il ne peut la rejeter en laissant à un conseiller irresponsable le soin de décider.

Une des fonctions de l’administration des Contributions directes [[2]] consiste à déterminer de façon définitive le montant des impôts dus par les contribuables. Son devoir est d’interpréter et d’appliquer la loi. Ce n’est pas simplement une fonction de commis ; c’est une sorte de fonction judiciaire. Le contribuable qui n’admet pas l’interprétation que le commissaire donne de la loi est libre d’intenter une action devant une Cour fédérale pour recouvrer les sommes payées. De quelle utilité le technicien de l’organisation et ses études des temps et des mouvements peuvent-ils être pour la conduite de ces affaires ? Son chronomètre ne serait pas de mise dans les bureaux de l’administration. Il est évident que — toutes choses égales d’ailleurs — un employé qui travaille rapidement est plus apprécié qu’un autre plus lent. Mais la chose essentielle est la qualité du travail accompli. Seuls des employés anciens et expérimentés sont capables d’apprécier correctement les résultats obtenus par leurs collaborateurs. Le travail intellectuel ne peut être mesuré et évalué à l’aide de moyens mécaniques.

Considérons finalement un exemple où n’interviennent ni les problèmes de haute politique, ni ceux que pose l’interprétation exacte de la loi. Un service administratif est chargé de l’achat des fournitures nécessaires à l’exécution du travail de l’organisme. C’est là un travail relativement simple. Mais ce n’est en aucune façon un travail mécanique. Le meilleur employé n’est pas celui qui exécute le plus grand nombre d’ordres à l’heure. Le travail le plus satisfaisant consiste à acheter les meilleurs matériaux au plus bas prix. Il n’est donc pas exact, en ce qui concerne l’organisation de l’administration, d’affirmer que l’étude des temps, l’étude des mouvements, et les autres méthodes d’organisation scientifiques « indiquent avec une précision raisonnable les quantités de temps et d’efforts nécessitées par chacune des méthodes utilisables », ni que par conséquent elles « sont capables d’indiquer quelles méthodes et quelles procédés requièrent le moins de temps et d’effort » [[3]]. Toutes les études de cette sorte sont complètement inutilisables, car elles ne peuvent être adaptées à la qualité du travail accompli. La vitesse seule ne permet pas de mesurer le travail intellectuel. On ne peut « mesurer » la valeur d’un juge d’après le temps qui lui est nécessaire pour juger une affaire.

L’industriel qui fabrique un article destiné à l’exportation s’efforce de réduire le nombre d’heures de travail que demande la fabrication des différentes parties de l’article en question. Mais la licence nécessaire pour expédier l’article à l’étranger ne constitue pas une partie intégrante de cet article. L’administration, en délivrant une licence, ne contribue en quoi que ce soit à la production, à la vente ou au transport de la marchandise. Le bureau qui la délivre n’est pas un atelier qui exécute une des parties nécessaires à la finition du produit. L’État, en subordonnant les exportations à la délivrance d’une licence, vise à restreindre le commerce d’exportation. Il désire réduire le volume total des exportations ou les exportations provenant d’exportateurs indésirables ou destinées à des acheteurs peu intéressants. La délivrance de licences n’est pas le but, mais le moyen technique qui permet de l’atteindre. Pour l’administration, les licences refusées ou celles qui ne sont même pas demandées ont plus d’importance que celles qui sont accordées. Ce serait dès lors une méthode inadéquate que celle qui prendrait « le nombre total d’heures de travail que nécessite une licence » pour mesurer le rendement du service. « La délivrance des licences… exécutée selon le principe de la chaîne d’assemblage » [[4]] serait une opération qui ne cadrerait pas avec le but poursuivi.

Il y a d’autres différences. S’il arrive, au cours du processus de production, qu’une pièce s’abîme ou s’égare, la détérioration ou la perte se traduit par un accroissement parfaitement défini des coûts de production. Mais la perte d’une demande de licence, égarée dans les services, peut causer au requérant un préjudice sérieux. La loi peut bien interdire à la personne qui a subi le dommage d’attaquer l’administration pour obtenir réparation. Il n’en est pas moins vrai qu’il subsiste à la charge de l’administration l’obligation politique et morale de prendre le plus grand soin des demandes qui lui sont adressées.

Il y a autant de différences entre la conduite des affaires administratives et les méthodes industrielles qu’entre poursuivre, juger et condamner un meurtrier et cultiver le blé ou fabriquer des chaussures. Rendement administratif et rendement industriel sont deux choses entièrement différentes. L’organisation d’une usine ne saurait s’améliorer en prenant pour modèle des services de police, pas plus que n’obtiendrait un meilleur rendement la recette des contributions qui adopterait les méthodes d’une usine d’automobiles. Lénine avait tort de présenter l’administration comme un modèle que l’industrie devrait imiter. Mais ceux qui veulent que l’organisation de l’administration égale celles des usines ne se trompent pas moins.

Sur bien des points, l’administration de l’État nécessite des réformes. Il est évident que toute institution humaine doit s’adapter sans cesse aux variations du milieu. Mais aucune réforme ne saurait transformer un service public en une sorte d’entreprise privée. Une administration n’est pas une entreprise qui poursuit le profit. La conduite des affaires administratives n’admet pas le contrôle du compte profits et pertes. Ce que réalise l’administration ne peut s’évaluer en termes de monnaie. Ce sont là des constatations qu’il est essentiel de poser pour traiter du problème de la bureaucratie.

5. La direction du personnel bureaucratique

Le bureaucrate diffère de celui qui ne l’est pas précisément en ce qu’il travaille dans un domaine où il n’est pas possible d’apprécier le résultat de l’effort de l’homme en termes de monnaie. La nation paie pour l’entretien des bureaux, pour le paiement des salaires et traitements, et pour l’achat de l’ensemble du mobilier et des fournitures nécessaires. Mais ce que la dépense lui rapporte, le service rendu, ne saurait s’estimer en termes de monnaie, quelles que puissent être la valeur et l’importance de la « production ». L’estimation qui en est faite dépend du jugement de l’État.

Il est vrai que l’appréciation des différents articles achetés et vendus sur le marché ne dépend pas moins d’un jugement, en l’occurrence celui des consommateurs. Mais comme les consommateurs constituent un vaste ensemble qui réunit des gens différents, une masse anonyme et amorphe, les jugements qu’ils formulent perdent leur chaleur vitale pour former un phénomène impersonnel, le prix de marché, et sont ainsi coupés de leur source arbitraire. De plus, ils portent sur des marchandises et services, non sur ceux qui les fabriquent ou les exécutent. Les rapports d’acheteur à vendeur aussi bien que d’employeur à employé, dans l’entreprise basée sur la recherche du profit, sont une simple question de fait et restent impersonnels. Ce sont des relations où chacune des parties tire avantage. Chacune d’elles contribue à faire vivre l’autre. Mais il en va autrement dans un organisme bureaucratique. Là le lien entre supérieur et inférieur est d’ordre personnel. Le subordonné dépend de l’opinion que le supérieur se fait de sa personnalité, non plus de son travail. Tant que le fonctionnaire peut espérer obtenir un emploi dans une entreprise privée, cette subordination ne risque pas de devenir oppressive au point d’exercer une empreinte profonde sur son caractère. Mais il va autrement aujourd’hui où la bureaucratie tend à tout envahir.

La vie américaine, il y a encore quelques années, ne connaissait pas le bureaucrate en tant que type particulier d’être humain. Il y a toujours eu des services administratifs et ils étaient, nécessairement, dirigés selon des méthodes bureaucratiques. Mais il n’existait pas une classe d’individus nombreux considérant le travail dans les services publics comme leur vocation exclusive. Il y avait un continuel échange de personnel entre les emplois de l’administration et ceux de l’entreprise privée. Avec la législation sur les fonctionnaires, le service dans l’administration devint une carrière régulière. Les nominations reposèrent sur des examens et cessèrent de dépendre de l’appartenance politique des candidats. Beaucoup restaient toute leur vie dans la fonction publique, mais ils gardaient leur liberté individuelle parce qu’ils pouvaient toujours envisager un retour à des emplois privés.

La situation en Europe continentale était différente. Les bureaucrates y ont longtemps formé un groupe différencié. Seul un petit nombre d’hommes éminents avaient la possibilité de retourner à des fonctions privées. La majorité était attachée à l’administration pour la vie. Ils acquéraient peu à peu un caractère particulier dû à leur éloignement total du monde des affaires et de la recherche du profit. Leur horizon intellectuel était la hiérarchie et ses statuts et règlements. Ils dépendaient entièrement de la faveur de leurs supérieurs. Ceux-ci les tenaient sous leur coupe même en dehors des heures de service. Il était admis que leur vie privée elle aussi — et même celle de leurs épouses — devait s’accorder avec la dignité de leur rang et avec un code spécial — non écrit — celui du savoir-vivre du Staatbeamter ou dufonctionnaire. On attendait d’eux qu’ils adoptassent la doctrine politique des ministres qui pourraient se trouver en fonction. En tout cas, ce qu’on leur laissait de la liberté de soutenir un parti dans l’opposition était singulièrement mince.

La naissance d’une classe étendue d’hommes aussi étroitement soumis à l’obédience du gouvernement devint une sérieuse menace pour le maintien des institutions constitutionnelles. Des efforts furent tentés pour protéger l’employé de l’arbitraire de ses supérieurs. Mais cela n’aboutit qu’à un relâchement de la discipline et à une négligence de plus en plus fréquente dans l’accomplissement des devoirs professionnels.

L’Amérique est novice dans l’art de la bureaucratie. Elle a en ce domaine beaucoup moins d’expérience que n’en ont acquis les pays d’élection de la bureaucratie, la France, l’Allemagne, l’Autriche et la Russie. Aux États-Unis prévaut encore une tendance à surestimer l’utilité des statuts de la fonction publique. Ces statuts requièrent des candidats qu’ils aient un certain âge, soient diplômés de certaines écoles et aient subi certains examens. Pour être promu à un rang et à un traitement supérieurs, il est nécessaire d’avoir passé un certain nombre d’années dans les catégories inférieures et subi des examens plus sérieux. Il est évident que toutes ces conditions portent sur des critères plus ou moins superficiels. Point n’est besoin de souligner que la scolarité, les examens et le nombre d’années passées dans des emplois subalternes ne qualifient pas nécessairement un homme pour un emploi supérieur. Ce mécanisme de sélection interdit parfois la nomination des plus compétents sans empêcher toujours celle d’un incapable notoire. Mais le résultat le plus lamentable est que l’accomplissement de ces formalités et d’autres du même genre constitue la préoccupation principale des fonctionnaires. Ils en oublient qu’ils sont payés pour accomplir le mieux possible la tâche qui leur a été assignée.

Dans un statut de la fonction publique bien conçu, l’avancement dans l’administration dépend en premier lieu de l’ancienneté. Les directeurs, dans l’administration, sont pour la plupart des hommes âgés qui savent qu’ils prendront bientôt leur retraite. D’avoir passé la plus grande partie de leur vie dans des situations inférieures, ils ont perdu énergie et esprit d’initiative. Ils fuient les innovations et le progrès, ils considèrent tout projet de réforme comme un trouble apporté à leur repos. Leur conservatisme rigide rend inutiles tous les efforts d’un ministre tendant à adapter le service aux conditions nouvelles. Ils prennent le ministre pour un profane inexpérimenté. Dans tous les pays où la bureaucratie est bien établie, on a coutume de dire : les ministres passent, mais les bureaux restent.

On aurait tort d’imputer la faillite de la bureaucratie européenne à l’insuffisance intellectuelle et morale de son personnel. Dans tous ces pays, il se trouve un grand nombre d’excellentes familles dont les fils firent choix de la carrière bureaucratique dans l’honnête intention de servir leur nation. L’idéal du jeune homme brillant, mais pauvre, qui désirait atteindre un rang social supérieur était d’entrer dans l’administration. Beaucoup des plus doués et des plus éminents parmi les intellectuels servaient dans l’administration. Le prestige et le rang social des fonctionnaires de l’État éclipsaient ceux de toutes les autres classes à l’exception des officiers et des membres des plus anciennes et des plus riches familles de l’aristocratie.

De nombreux fonctionnaires ont publié d’excellents traités sur les problèmes du droit administratif et des statistiques. Quelques-uns d’entre eux furent à leurs heures de loisir des écrivains ou des musiciens brillants, d’autres firent de la politique et devinrent pour leurs parties des leaders éminents. Naturellement, la grande majorité des bureaucrates donna des hommes assez médiocres. Mais on ne peut mettre en doute qu’un nombre considérable d’hommes de valeur sortit des rangs des fonctionnaires de l’État.

La faillite de la bureaucratie européenne ne fut certainement pas due à l’incapacité de son personnel. Elle est le résultat de la faiblesse inévitable de toute administration des affaires publiques. L’absence de critères capables de démontrer, de façon irréfutable, le succès ou l’insuccès du fonctionnaire dans l’exécution de sa tâche pose des problèmes insolubles. Elle tue l’ambition, détruit l’esprit d’initiative et le goût de faire plus que le minimum nécessaire. Elle fait que le bureaucrate prête attention aux circulaires, non au succès matériel et tangible.

Notes

[1.] Ceci n’est pas une définition du gouvernement démocratique, mais une description de sa technique administrative. Il se définit un système de gouvernement sous lequel les administrés sont à même de déterminer, directement par plébiscite ou indirectement par élection, l’exercice des pouvoirs législatif et exécutif et le choix des chefs de l’exécutif.

[2.] Bureau of Internal Revenue.

[3.] J.-M. JURAN, Bureaucracy, a Challenge to better management (New-York, 1944), p. 75.

[4.] J.-M. JURAN, loc. cit., p. 34, 76.

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